A PRÉVIA DO ORÇAMENTO DE 2019 EM GRANDES NÚMEROS

Antes de apresentarmos os números do orçamento, é interessante pontuarmos alguns detalhes básicos sobre as finanças públicas. O orçamento é composto por dois grandes grupos de despesas: primárias e financeiras. Apesar da divisão parecer simples, uma leitura mais apressada, principalmente dos números das despesas financeiras, pode nos levar a grandes equívocos.

As despesas financeiras são dividias em três grandes grupos: refinanciamento da dívida, amortização da dívida e pagamento de juros. O refinanciamento, a chamada “rolagem da dívida”, é um processo rotineiro de gestão referente à substituição de títulos anteriormente emitidos por títulos novos, o que nada mais é que o pagamento de uma dívida com outra dívida, por isso não iremos considerar essa “despesa” como um gasto efetivo. Já a amortização da dívida é a parcela que permite a redução do principal da dívida e também não consideraremos como um gasto efetivo. Por fim, o pagamento de juros, dos três itens que compõem as despesas financeiras, é o único que pode ser considerado um gasto efetivo.

As despesas primárias, de forma bem direta, são os gastos destinados a prover bens e serviços públicos ao conjunto da sociedade (por exemplo, saúde, educação e infraestrutura), além dos gastos necessários para a manutenção da estrutura do Estado. É relevante a observação de que os gastos primários se dividem em despesas obrigatórias e discricionárias. As despesas obrigatórias são aquelas que a União tem a obrigação legal ou contratual de realizar. Os maiores grupos de despesas obrigatórias são pessoal e encargos sociais e os benefícios da previdência social. Enquanto isso, as despesas discricionárias são aquelas cuja execução depende da escolha que o Governo faz acerca da conveniência de sua realização, ou seja, a escolha depende da avaliação do governo sobre quais são as suas prioridades, porém sem nenhum tipo de obrigatoriedade. Por fim, vale alertarmos que programas de redução de gastos fiscais, normalmente, são focados em cortes nas despesas discricionárias, graças à liberdade de redução deste tipo de despesa que é composta, principalmente, por investimentos públicos.

Falando em despesas discricionárias, é bom frisar que 100% das despesas em áreas como habitação e saneamento básico (duas áreas extremamente carentes de investimentos públicos) são discricionárias. Para termos uma ideia da importância de investimentos nessas áreas, é bom lembrarmos que metade dos brasileiros não tem esgoto coletado em suas casas e 35 milhões de pessoas nem sequer têm acesso a água tratada no País. Apesar da grande carência social de investimentos públicos no Brasil, entre 2000 e 2017, segundo levantamento do Observatório de Política Fiscal do Instituto Brasileiro de Economia da Fundação Getulio Vargas (Ibre/FGV), a nossa média anual de investimento público foi de apenas 1,92% do PIB, a segunda mais baixa entre um grupo de 42 países. Na média, os 42 países selecionados investem 3,51% do PIB, quase o dobro do Brasil.

Cortes nas despesas discricionárias, que recaem, principalmente, sobre investimentos públicos, têm impacto extremamente negativo no crescimento econômico e na geração de emprego: segundo Manoel Pires, economista da FGV, a cada R$1 gasto, o PIB aumenta R$ 1,60. E se há corte, o efeito é o oposto: a cada corte de 1 Real, o PIB recua R$ 1,60 (a depender do momento do ciclo econômico, esses números podem variar substancialmente – o efeito é maior em momentos em que a economia está menos aquecida).

Feito o panorama geral do orçamento, vamos analisar os números projetados para 2019 (Projeto de Lei Orçamentária Anual 2019). As despesas primárias somarão o valor de R$ 1,7 trilhões (R$ 1.589,6 bilhões em despesas obrigatórias e 112,6 bilhões em discricionárias) divididos da seguinte forma:

• BENEFÍCIOS DAPREVIDÊNCIA SOCIAL – R$ 637,9 bilhões

• PESSOAL E ENCARGOS – R$ 325,9 bilhões

• TRANSFERÊNCIAS INTERGOVERNAMENTAIS – R$ 275,2 bi

• OUTRAS OBRIGATÓRIAS – R$ 350,6 bilhões

• DISCRICIONÁRIAS – R$ 112,6 bilhões

Já as despesas financeiras, conforme consta no orçamento, representam um total de R$ 1,424 trilhões. Contudo, como vimos na introdução deste texto, devemos fragmentar este gasto para compreendê-lo melhor. A maior parte a maior parte desta despesa, equivalente a R$ 758,7 bilhões, corresponde a mera rolagem da dívida, não sendo, portanto, um gasto efetivo. Ainda dos R$ 666,2 bilhões restantes, R$ 287,3 bilhões são referentes à amortização da dívida e R$ 378,9 bilhões são relativos ao pagamento de juros. Portanto, dos R$ 1,56 trilhões, o relevante valor de 378,9 bilhões é, de fato, gasto efetivo.

De forma reduzida, os gastos efetivos consistem na soma das despesas primárias (obrigatórias e discricionárias) e do pagamento de juros e sua composição, em 2019, está ilustrada no gráfico abaixo.

Gastos Efetivos

A primeira conclusão dos números apresentados acima é a pouca participação das despesas discricionárias no total dos gastos efetivos. Uma comparação com o ano de 2014 mostra uma queda aguda e preocupante neste tipo de gasto: se em 2014 gastamos R$ 356,09 bilhões (em valores atuais corrigido pelo IPCA) com despesas discricionárias, no próximo ano gastaremos apenas 122,6 bilhões, ou seja, apenas um terço do valor de 2014. Esta é uma das consequências mais severas do teto dos gastos (EC 95). Com tanto arrocho nos investimentos públicos, certamente, a economia continuará patinando durante anos.

A segunda conclusão é de que 18% dos gastos efetivos são com juros, portanto uma despesa de caráter extremamente regressivo, uma espécie de distribuição de renda às avessas do conjunto da sociedade para os detentores de títulos da dívida pública. Isto ocorre por conta da nossa elevadíssima taxa básica de juros real, uma das maiores do mundo – se não a maior.

Três ressalvas muito importantes devem ser feitas em relação ao texto. A primeira é que na categoria “pessoal e encargos” estão inclusos os gastos com inativos. A segunda é que os gastos com juros não competem com as despesas primárias, desta forma, juros maiores não implicam, necessariamente, em despesas primárias menores (e vice-versa). A terceira é que com a vigência do teto dos gastos (EC 95), a constante elevação das despesas obrigatórias é o outro lado da moeda das sucessivas reduções das despesas discricionárias, desta forma, o novo regime fiscal, ao congelar o orçamento, criou um conflito distributivo político e artificial, que acontece não por conta de alguma lei econômica ou da natureza, mas sim por uma opção política deliberada de se congelar o orçamento (os limites econômicos, obviamente, existem e estão ligados à disponibilidade de fatores de produção e ao acumulo de reservas internacionais para a sustentabilidade das nossas importações e obrigações externas).

 

 

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